构建独立的地方政府债务管理体制

　　作者：湖北经济学院　曹小武

　　在过去30年特别是在应对1997年东南亚金融危机和2008年国际金融危机的冲击中，地方政府在中国经济发展中起了火车头般的拉动作用。但在近20年的财政金融领域改革中，地方政府的融资配套改革却未提上议事日程。由于缺少相应制度规范，地方政府只能在国家政策“禁区”外寻求融资出路，主要借助于地方政府融资平台这个载体。地方政府因而成了享有政府特权的特殊市场经济竞争主体，这一扭曲的定位若不彻底转变，其对资金的渴求难以真正改变。因此，构建地方政府债务管理体制，对于规范和约束地方政府投资、正确定位我国地方政府在经济发展中的角色，具有重要意义。

　　地方政府债务问题严重

　　我国地方政府债务问题是中国经济的一个风险源，受到社会各界普遍关注。地方政府投融资平台过多，管理分散，投融资的决策主体、偿还主体及责任主体都不清晰，信息不透明，偿债意识财政化，地方财政长期陷入被动投资地位。

　　自2012年以来，由于银行调整了信贷政策，背负数万亿债务的地方政府融资平台的融资方式发生了显著变化，以债还贷、基建信托等表外融资方式逐渐兴起，地方政府融资模式日渐多样化和复杂化。据国家审计署报告，2013年，中国地方政府债务总规模为17.9万亿元，2014年有所增长。2015年按地方政府债务的分类统计，地方政府有直接支付义务的债务为15.4万亿元，或有债务8.6万亿元。此债务水平在全球主要经济体中尚算健康，但是从过往经验看，往往缘于预算外的“黑箱”操作，地方政府债务的弹性较大，很多地区尤其是三四线地区的财政收支缺口较大，容易形成较大的隐形债务。

　　构建独立的地方政府债务管理机构

　　2016年1月，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，明确对地方政府债务余额实行限额管理，具体分为一般债务限额和专项债务限额。地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准，将地方政府债务分类纳入预算管理。其中，一般债务纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还。专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还。意见特别强调，要妥善处理存量债务。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，属于公益性项目债务的，由地方政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产；属于非公益性项目债务的，由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还。这个方案从设计上看是非常完善的，但是实施难度很大。一方面，政府投资的公益性项目和非公益性项目界限并不清晰；另一方面，地方政府债务资金完全依赖地方政府债券，虽然阳光透明，但这样的融资仅解决了短期资金成本过高以及即期还款压力的问题，毕竟债券最终也需要偿付，而且偿付压力更加刚性。所以，现行的地方政府债务管理体制，并没有从根本上解决地方政府债务累计的风险。

　　世界上绝大部分国家在中央和地方层次，都建立了地方政府债务管理机构。根据与财政部之间的关系，地方政府债务管理机构一般有两种模式。第一种是将地方政府债务管理机构内设于财政部，地方政府债务全部由财政部统一管理。这种模式又包括两种类型：一是由财政部相关业务部门负责管理；二是在财政部内专设地方政府债务管理机构。第二种是地方政府债务管理机构独立于财政部，但仍需向财政部汇报相关情况。美国、日本、爱尔兰、瑞典、英国、匈牙利等国都采用这种模式。

　　中国地方政府的行政和财政力量相对强大，采用内嵌于财政部门中的地方政府债务管理体制，难以有效控制债务。因为在经济结构转型不畅、供给侧改革可能带来安置资金短缺，以及各地城镇化发展中政府资金捉襟见肘的背景下，各级财政部门作为地方资金的筹集和使用者，很容易迫于经济发展和就业压力，通过非公开、非正式的手段突破表面数据的控制，至少在上级政府允许范围内尽最大可能扩大债务规模。除了地方政府债券融资外，财政部门并没有举借其他类型债务的权利。因此构建独立于财政部门的地方政府债务管理机构非常必要。一方面，机构独立才会更多地考虑地方债务的安全性和持续性；另一方面，有利于明确地方政府债务的举借主体，有利于地方政府债务举借形式的多样性，而不仅仅是控制债务规模。

　　建立责任明确的债务管理委员会

　　地方政府需要建立责任明确的债务管理委员会，这是构建地方政府债务管理体制的关键。债务管理委员会需要切实担负相应职责，对地方政府的债务进行最终评估、决策和管理。其权利体现在：（1）检查审计负债资金账目与记录；（2）监督公共资金的征收、保管、评估、投资、分配行为；（3）债务额度进入财政预算与决算权；（4）债务融资权。

　　这个机构可以不参与债务资金的具体使用，但必须进行全程监督，至少要起到财务投资人的作用。具体的操作可以指定相应部门来完成，一旦出现债务违约责任或欺诈行为，委员会组成人员都可能被司法部门调查指控。这个部门不能由传统的财政部门来承担，部门负责人类似“城市经理人”，要有良好的专业背景，甚至无需相应的行政级别。

　　地方政府债务管理体制要突出金融属性

　　构建独立于财政部门的地方债务管理体制运作模式，应遵循的基本原则是：债务资金使用过程中应以财务投资人身份参与项目；在资金筹划、运用、监督和偿还等方面体现企业家精神；运作模式简单高效；要突出其独立性和金融属性。所谓金融属性，指的是在政府融资举债环节，建立债务利率的市场化定价体制，确保政府与合作资本能共同遵守市场利率规则，风险共担，盈亏自负。

　　当前的地方政府债务管理尚处于危机补救阶段，从过去的债务发生到目前的债务处理，行政色彩浓厚。构建独立的、更具有金融属性的地方政府债务管理体制，遵循资金借贷和运用规律，将使地方政府投资行为有所收敛。中国经济进入新常态后，盲目快速发展的阶段已经过去，“去产能、去库存、去杠杆”已成共识。地方政府债务举借行为的规范化，本身就体现了发展与风险的审慎权衡。新的地方政府债务管理体制是否能实现经济发展和地方债务需求之间的平衡，防范系统性金融风险的发生，在很大程度上取决于这种体制的改革结果能否对各类市场尤其是金融市场的波动具备应有的敏感性，以及能否建立高效的运作机构。

　　总之，我国地方政府债务管理体制的构建，不仅要考虑财政的投资性功能，还需要充分考虑地方政府债务管理的金融属性。