“公墓变景区”凸显旅游管理短板

地处安徽省池州市青阳县的九华山龙泉圣境景区，本是一片公墓，却于2009年初创建为3A级景区，造成了扫墓者“买门票扫墓”的咄咄怪事。据媒体报道，根据国家旅游局印发的《旅游景区质量等级管理办法》，我国境内“开业一年以上的旅游景区，均可申请质量等级”。一些地方在经济利益驱动下，不惜将公墓、商贸城等设施评为A级景区，还有一些“景区”涉嫌存在“边建边评”“未正式开业便评级成功”“违规用地”等问题。

法律并不禁止墓地成为景区，为了纪念、缅怀历史人物及革命先烈，人们时常将他们的陵墓打造成景点。但将安葬普通人的公墓纳入景区中，这不仅有违常理，而且也并不符合法律对景区的外延规定。根据《旅游景区质量等级的划分与评定》，景区应具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能。公墓显然缺乏相关功能，更欠缺旅游资源吸引力、市场吸引力等要素。

“公墓变景区”首先侵害了逝者亲属的权益。在给逝者亲属带来精神损害的同时，更让扫墓人员增添了一笔门票成本。“购票扫墓”冷了人心。

亲属的扫墓权落实到法律中可能表现为以下具体的权利。首先是土地使用权，墓地的实际购买者对墓地所附着土地存在土地使用权。将这块土地擅自变更为景区并收费，直接侵犯到了购买者或其继承人的土地使用权。其次，即便是墓地被景区其他土地所包围，墓地购买者也存在免费的邻地通行权。最后，在法理上，并未购买墓地的亲属也有着基于身份关系与公序良俗所产生的合理通行权。

此外，我们也有必要追本溯源，民间公墓如何成为景区，究竟是公墓构成了整个景区，还是景区确实存在具备参观游览等景区功能的景点，申报单位当年搭便车，将公墓与景点一并申报为景区?对于前者，应及时取消景区的资格，对于后者，也须对景区的级别与范围进行重新界定。

事实上，“公墓变景区”再次凸显我国景区等级划分、评定的制度短板。去年，国家旅游局加大了对景区摘牌、降级的处罚力度，对地方景区等级管理产生很大的震慑效应。然而，由于相关工作长期处于乱象之中，景区管理存在太多旧账。监管部门一方面有必要建立起完善的退出、降级机制，加大处罚与自查自纠力度，补上旧账;另一方面，对于新的景区申报也须强化准入条件，并引入利害关系人听证会制度，避免类似的“悲喜剧”再度上演。舒锐