乡镇政府管理与变革中的两难困境

从象牙塔来到乡镇已经快满四个月了，导师曾经告诉我们“在做研究的时候，要把自己作为一个观察者，而不能深陷其中，忘了思考”。带着专业性的固有思维，通过与身边同事、领导、群众的交流，我发现了一些在乡镇改革中有三个意思的改革困境。

“依法治理”与“政策治理”：在我国基层政府都是按红头文件“政策治理”的，体现“政策治国”的理念，与依法治国的法治原则相去甚远。这就产生了一个制度上的矛盾：一方面，强调法治国家的政治文明理念，要求各级政府依法行政，干什么事都要程序化、制度化、法制化等，另一方面，乡镇政府一切事务及考核都有上级政府的红头文件来指挥。虽然“法律”与“政策”不存在天然的矛盾和对立，但在基层来看，“政策”的合法性是否能够保障则成为影响“依法治理”能否形成的重要因素。

“体制改革”与“零和博弈”：在于群众交流时，我听到了这样一句沉重的话：“改革是农民笑，干部哭；不改革是农民哭，干部笑” 。在而今改革进入深水区的时段，不得不认为当前基层的改革是此益彼损的非双赢的改革。显然，无论哪个层次的体制改革，都应该尽可能不使任何一方受到损害，而且社会福利尽可能实现最大化，才会有持续有效性。改革如果建立在乡镇干部辛酸和苦涩基础上的话，那么改革是难有成效的。

“机构精简”与“事务增加”：精简机构、减少人员，减轻农民负担，改善干群矛盾是基层政府体制改革的目标。然而，在乡镇体制改革的现实中，部门整合，人员轮岗，论资排辈中，我们不仅人员未减少，而且出现了“改牌不撤庙”、“换汤不换药”的形式主义。然而，一个实实在在的后果，就是乡镇改革拖得越久，农村的公共服务就越没有人去做，农村的公共产品就越来越糟糕。