城投类投资平台转型发展的思考

党的十九大报告明确指出，要坚决打好防范化解重大风险攻坚战，守住不发生系统性金融风险的底线。地方政府平台公司债务是系统性金融风险的重要风险点，实现地方政府平台公司市场化转型是防范化解风险的根本途径。城投类平台公司是政府加速推进产业开发建设的重要抓手，也是市属融资平台建设的重要环节，其产生与发展具有鲜明的时代特征。受《预算法》《担保法》和《贷款通则》等约束，政府除专项债和PPP模式外，无法直接融资用于建设发展，长期以来，城投类平台公司作为融资代理人和政府职能的延伸者，依靠政府的信用为城市建设和产业发展提供了有力的资金保障，在缓解地方财政压力和促进地方经济发展等方面发挥了重要作用。但随着国家地方政府债务监管、平台融资限制等政策的不断出台，城投类投资公司平台公司前进的道路必将围绕不可逆转的市场化转型铺开。

思考一：“城投”是什么？

这先要从“城投”说起。城投公司最为普遍和熟悉，城投的“学名”一般称“地方政府投融资平台”，起源于1991年，包括不同类型城市投资建设、城建开发、城市资产等法人公司，主要以经营类收入、公共设施收费和财政资金为还款来源，充当着特殊市场经营体的角色。城投做的事，基本上就是替地方政府融资，并用融来的钱做公益性基础设施建设和土地开发。城投的股东一般是地方政府、地方政府国资委、地方政府财政局，因此，又被称为地方政府的马甲或是第二财政。由此可见，公益性，或者说非市场化是城投的核心特征，是界定城投最重要的标准，城投做的是政府的事，而不是市场的事。

城投公司大部分职能集中到城市建设、土地开发，兼具融资、建设、开发、运营及公共服务、要素配套、产业投资等多重职能。

思考二：“城投”“为”什么？

一是承担城市开发建设职能。承接政府委托、授权或主管部门委托代建的土地整理、基础设施建设等项目。通过有效的建设开发，把土地资源转化为城市开发建设的资本，多数基础设施项目只有公益性，没有财务收益。

二是承担投融资职能。以政府信用为支撑，整合可利用存量资产及资源，构建投融资平台，以市场化的融资方式向债券、银行等市场主体筹资，筹集城市建设、产业发展资金。

三是推动产业发展职能。通过基础设施、空间载体以及要素条件的开发，营造良好的产业配套环境。兼具重大产业项目投资等功能，是产业发展的重要助推器。

四是承担资产管理运营职能。通过优化国有资产管理和运营，实现国有资产的保值增值。

五是承担公共管理和服务职能。按照国务院鼓励支持的政府购买服务的方式，市场化承担清扫清运、环卫保洁、绿化养护、路灯及市政设施维护等公共管理职能。以市场化方式运作，提供园水电气要素保障、物流、物业等服务，打造良好的城市环境。 

思考三：“城投”为什么要转型？

2014年以来国务院、财政部颁布多项“开正门，堵偏门”政策法规，明晰平台和地方政府关系和地方政府债务界限，反复重申地方政府担保的违规属性，平台再融资渠道收紧、政策监管趋严。国务院、财政部明确地方政府除了发行政府债券和PPP模式之外，不得有任何形式的其他融资行为和模式，平台公司正在逐步丧失其历史意义。

2018年以来，城投类公司进入偿债高峰。叠加国家多重限制平台公司融资政策的密集出台，公司再融资形势异常严峻，历史存量债务在近3年集中兑付，如不按期偿付到期债务将造成区域性金融风险，地区金融环境将产生严重负面影响。

目前，政府正处于加速发展的黄金时期，仅依靠财政投入来解决产业发展和城市建设的投入远远无法满足发展要求，一定时期内，城投类公司仍要在产业发展和城市建设上发挥挑大梁的作用，推进千亿产业城市目标的实现，促进区域经济发展。所以说，无论从防范化解系统性金融风险顶层设计、城投类公司自身发展要求以及服务产业发展职能等角度，城投类公司要担当好使命和发挥好作用，客观上都迫切需要实现市场化转型发展。如果不转型发展，按照国家财政部、发改委、银监会等对地方投融资平台的各类融资行为做出的限定，一是公益性设施与土地整理贷款停止受理（19号文规定）；二是平台公司无法向金融机构融资（43号文和50号文规定）；三是公司自身发债也不得含有任何政府项目元素（194号文规定）；三是金融机构不敢再给平台公司借款（23号文规定）。

由此可见，一个没有或欠缺自我盈利能力的城投类公司，在多重政策限制下，已经很难再获得金融机构的顺畅支持，转型发展迫在眉睫。只有依托和集中优势资源，打造具有盈利能力的实体化企业，依托市场化经营获得稳定的收入和现金流，建立良性健康的资金循环体系，才能有效的得到市场认可和金融机构支持，分担财政压力，防范化解金融风险。（作者：九三学社广元市科技支社吴佳峻  ）