基层税收风险管理工作的思考及建议

   随着税收征管体制改革的不断推进，税收风险管理作为大数据治税这一崭新命题的关键环节，已逐渐成为地税机关在后“营改增”时代税收管理的重要抓手。2002年国家税务总局在《征管战略规划纲要》中首次提出了要防范税收风险，十几年来，税收风险管理工作得到了一定的发展，特别是“金三”全面上线以来，加快了税收风险管理工作进程。在基层税务机关，税收风险管理工作取得了一定成效，但也暴露出了一些问题，现就所发现的问题和建议做初步探讨。

   一、基层税收风险管理状况及存在的问题

   （一）基层税收风险分析、识别能力较弱

   当下基层税务机关经过几年的摸索和经验的积累，对税收风险管理工作有了一定的认识，能通过“金三”税收风险管理系统进行风险任务的下发、分配、应对处置和反馈。但是，基层技术力量薄弱，风险管理自主能力不强，主要还是依赖省、市局推送的任务进行应对处置工作。县区局可用涉税数据较少，利用第三方信息甚少，分析方法简单，分析效率低下。目前只能推送一些特殊风险任务，普遍还没有掌握建立指标元、风险模型、风险指标预警值的设置等相关技术技能，不能进行风险实时扫描和全面扫描进行风险识别和风险任务的推送。

   （二）风险管理机构设置不健全

   目前，从省局、市局和县局三级层面明确了专人从事税收风险管理工作，基本框架已形成，但从上到下，在编制上没有一个统一规范的税收风险管理组织机构。2017年省局成立了税收风险管理管理局，市局于2015年成立了税收风险管理控制中心，但各县区局没有统一的管理部门，有的用一个税务所来从事税收风险管理工作，有的则是从股室抽调人员临时组成税收风险管理小组，明确专兼职人员负责，造成税收风险管理人员不稳定，不能满足日常税收风险管理工作的需要。

   （三）税收风险应对处置中发现的问题

   税收风险管理工作自通过“金三风险管理系统”上线运行以来，在应对处置涉税风险质量和效果方面还有待提高，各风险应对部门在应对处置反馈方面操作不统一、不规范。造成税收风险管理成效统计数据失真，不利于正确评价各税务所、稽查局在税收风险应对处置方面的成果。

   １．基层干部的思想认识和业务素质参差不齐

   一是部分基层干部对风险应对工作的认识不足，误以为应对工作是纳税评估、税务检查的变形，和原来的征管模式大同小异，没有对风险管理应对工作给予足够的重视。二是部分干部工作责任心不强，对下发的风险点没有经过实地核查和深层研究就盲目的下结论，从而没能充分发挥出风险管理的作用。三是应对人员综合素质有待进一步提高。应对工作需要具备丰富的税收法规、财务会计、计算操作等方面相关知识和有一定税收实践经验的人员，而目前从事应对工作的人员大多缺乏系统培训，掌握的相关知识不够全面和系统，不善于从各种涉税信息中挖掘深层次的问题，经常性出现应对分析内容简单、资料不全、过程不完整、文书使用不规范等现象，严重影响应对质量及应对时间。

   ２．中高风险应对能力有待提升

   纳税评估是中高风险应对的主要方式。但基层实际工作中，对于纳税评估工作开展的很少甚至没有开展，在纳税评估实际业务操作方面，缺乏实战经验，对纳税评估工作及其程序很陌生，纳税评估质效不理想。

   ３．税收风险应对缺乏专业化指导

   结合目前的风险管理现状可以发现，应对人员缺少针对纳税提醒、纳税评估、税务检查等应对手段的专业化指导，在应对录入、证据要求、审核意见五花八门，没有形成指导性、操作性、规范性、标准化的全流程应对规则，同时将风险应对与税务稽查的概念混淆，很大程度上影响了应对质量，同样增加了审核难度。

   ４．税收风险任务统筹需进一步完善

   一是风险管理缺乏计划统筹。一方面容易造成上下级风险任务重复或类似，另一方面造成基层干部只是被动的等待上级下发任务，工作缺乏主动性。二是基层单位风险应对时间往往较短。在2017年第一批风险任务推送中，县局总共收到风险应对任务464条，基层管理员要在20天内完成应对，只能是疲于应付，很难以较高的质量完成风险应对任务。

   ５．税收风险指标模型有待进一步完善

   指标模型的设计有待改进。2017年市局下发第一批风险任务里，威远局涉及464户纳税人，风控报告中涉及的附加税差异为675万元，但在实际应对过程中发现真正漏缴税款只有81万元，主要是国税、地税数据在取数中存在瑕疵，如按征收期取数与征管和纳税人申报习惯有差异，如果按税款所属期取数效果会更好些；还有就是地税入库数据取数存在问题，有的纳税人在当期进行了纳税申报，但因资金困难形成欠税，于次年入库，这部分数据未获取，纳税用现金缴款的没取数。因此，此次风险任务问题率较低，造成巨大的数据差异，额外增加了基层工作量。

   二、提升基层税收风险管理的建议

   （一）统一思想，强化培训

   一要加强对基层税务干部的宣传和引导，全面转变落后的税收风险管理理念，把税收风险管理提升到战略高度，将过去粗放式管理模式转变为税源专业化管理模式。二要加强相关业务和技能培训。对基层来说，税收风险应对工作都有一个从生疏到熟练的过程，各级税务机关要多举办新业务的培训和讲座，以使基层干部尽快进入角色，并将税收风险应对工作作为一项长期性、持续性的工作来抓，不断提高基层应对人员的综合素质，特别是要提高中高风险应对处置能力，加强纳税评估、税务稽查的应对能力。

   （二）做好计划，统筹安排

   首先做好风险任务计划。一方面遵循“上级计划为主、下级计划服从上级计划”的原则，在年初做好全年任务计划，这样下级单位就可以在上级计划之外组织开展一些个性化、有地方特色的税收风险管理事项，基层管理员也可以有的放矢、主动积极的提早进行应对准备。其次对全年任务进行统筹安排。税收风险应对工作应该是重“质”大于重“量”，要按照与基层实际人员配备相匹配的原则，对推送任务数量和要求完成时限进行科学设置，避免出现人员满负荷运转仍完成不了推送任务的情形，提高每批次风险应对质效。

   （三）建立税收风险应对流程标准

   在实际操作过程中我们发现，由于没有标准，基层干部在风险应对过程中经常出现诸如分析内容简单、佐证资料不全、过程不完整、文书使用不规范等现象，在金三系统中反复上报又反复退回修改，严重的影响了应对质量和应对时间。建议省局层面建立一套具有指导性、可操作性、规范性、标准化的全流程应对规则，规范全系统税收风险应对工作。

   （四）进一步加强税收风险信息平台建设

   一是以风险管理为导向促进涉税收数据管理。经济合作与发展组织（OECD）认为，税收风险管理是在税收管理中，对纳税遵从产生负面影响的各种可能性和不确定性因素进行的管理。而税收数据需求端的意向，已快速传导至涉税数据供给侧并影响其走向。“金税三期”运行以来，实现了征管数据省、市两级集中，各市（州）积极探索税收风险管理新模式，立足涉税数据真实、精准、翔实、可利用，大力开展涉税数据清洗、比对和综合开发再应用，实现了涉税数据的“二次衍生”裂变。当前，风险管理为导向的征、管、评、查管理模式正由以往的闭环式管理，向着以风险管理为中心，征收、管理、稽查各自制衡，且与风控管理纵向通联的新格局发展。税收风险管理模式不断深化、走向成熟，对税收大数据也更为依赖。二是建立健全信息共享机制。由上级部门牵头，自上而下的建立起信息共享平台，有效推进第三方涉税信息数据的分析运用，多维度、多层次的开展税源监控，保障综合治税有序进行，为风险应对工作提供数据支撑。三是提高风险模型的精确性。在风险模型建立中，要考虑到实际的申报、征收、管理流程，分析、研究现有数据之间的逻辑关系，提高数据利用率，提升风险点识别的精准度，为应对工作做好指向作用。

   （五）重置岗责体系，优化人力资源配置

依托金税三期工程，根据风险管理部门对辖区管户“点”上的管理特点，以风险管理为核心，设置纳税评估岗和调查执行岗，主要对纳税人在某项指标或某个涉税风险点上的应对评估，做实风险管理的案头评估分析和实地调查执行。根据不同岗位的特点要求，坚持“能岗相适”的原则，按照人员的技能特长、业务素质进行定岗定责，将业务素质高、专业技能强的干部配备到风险评估岗位，根据岗位需要加强教育培训的针对性，不断提升管理水平，实现“人”的作用最大化。

   （六）建立风险数据监控平台，风险预警信息化

   充分发挥信息技术在税源专业化管理过程中的支撑作用，对每个风险管理任务流转环节，采用系统自动预警提示和手机短信提醒两种方式，风险责任处理人只要登录系统，就可以及时查看到最新需要处理的风险信息，即使不在电脑旁，也能通过短信查看消息，以便及时处理。对于各类税收风险指标，风险管理平台将直接对风险应对情况进行审核，自动计算工作进度，以此作为下一步的考核依据。对外，明确风险提示的内容，根据纳税人易出现涉税风险的具体情形，归结出税务登记、纳税申报、账簿管理、发票管理、税务检查、法律责任等风险事项，利用风险提示告知、短信提醒、税企QQ群等信息平台进行风险预警，及时告知纳税人存在的涉税风险和整改措施，使纳税人的一般风险得到事前防范，提高纳税人的税法遵从度。

   （七）建立完善机制，应对考核标准化

   通过制定《税收风险管理操作手册》、《税收风险管理实施办法》等风险管理制度，建立分级分类的风险应对处理机制。在风险管理团队分别设置综合管理岗、信息管理岗、分析识别岗和应对实施岗，明确各岗位的工作职责，确保各岗位人员各司其职、各尽其责。在县局层面，做好风险事项的分析、推送和考核工作，与各业务股室紧密合作，确保风险事项一个出口、绩效考核一个标准。同时，将风险应对工作纳入绩效考核范围，以税收风险管理平台为依托，按月依据风险指标的特性，将当月生成的风险数据分成机考类风险指标、人机结合类风险指标以及突发性风险指标三种。凡是能够通过系统生成的结果，一律以系统数据为准，保证每一条风险应对记录都有迹可循、有案可查。在此基础上，系统对每条风险数据的应对完整性和及时性都做及时审核，确保税收风险得到及时有效化解，风险应对真正落到实处。