陈吉宁：我国自然保护区保护与开发矛盾突出

人民网北京6月30日电（杨孟辰）今日下午，受国务院委托，环境保护部部长陈吉宁在十二届全国人大常委会第二十一次会议上做自然保护区建设和管理工作情况报告。他指出，当前自然保护区保护与开发矛盾突出。

报告显示，自1956年建立第一处自然保护区以来，我国已基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系。我国自然保护区分为国家级和地方级（含省、市、县三级）。截至目前，全国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里，其中陆域面积142万平方公里，约占我国陆地国土面积的14.8%。环境保护法、森林法、草原法、海洋环境保护法和野生动物保护法等10多部相关法律明确要求对自然保护区进行保护。全国超过90%的陆地自然生态系统都建有代表性的自然保护区，89%的国家重点保护野生动植物种类以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护，部分珍稀濒危物种野外种群逐步恢复。国家级自然保护区均已建立相应管理机构，多数已建成管护站点等基础设施。

陈吉宁指出，当前，我国仍处在工业化、城镇化快速发展阶段，生态环境保护压力依然很大，自然保护区在建设和管理中还存在一些问题，面临严峻挑战。

一是保护与开发矛盾突出。自然保护区大多处于老少边穷地区，经济发展、生态保护、脱贫攻坚任务繁重。有的地方为追求经济利益，多次不合理调整、甚至撤销自然保护区；一些地方在自然保护区内，甚至在核心区和缓冲区内盲目开发建设，导致生态系统“碎片化”，影响了自然保护区生态功能和价值。部分建立时间较早的自然保护区将一些村镇、农田、工矿企业划入其中，制约了自然保护区健康发展。

二是管理机制有待健全。有的风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园与自然保护区交叉重叠，存在多头管理等问题。一些自然保护区按照行政区界划建，导致同一生态系统内分设不同的自然保护区，影响了生态系统完整性。部门间的协作配合还需进一步加强。多数自然保护区管理机构集行政、事业和企业职能于一身，政企不分、事企不分。现有法律法规对自然保护区的一些规定过于原则，操作性不强，处罚标准偏低。

三是基础工作比较薄弱。大部分省级以下自然保护区机构建设不能满足实际需要，有的甚至没有专门管理人员。部分地方对国家级自然保护区的生态保护补偿资金尚未到位，一些自然保护区运行管理经费不足，相关支持资金分散。部分自然保护区还没有建立完善的科研监测系统，或仅开展了部分科研监测内容。还有不少自然保护区的土地权属问题没有得到有效解决，勘界立标等工作尚未全面完成。

四是区域布局尚需完善。与陆地生态系统相比，水生生物和海洋生态系统保护不足，包括海洋类型自然保护区在内的海洋保护面积约占我国主张管辖海域面积的4%，距《生物多样性公约》提倡的到2020年10%的目标仍有明显差距。一些生物多样性丰富的地区还没有建立自然保护区。

据陈吉宁介绍，“十三五”期间，环保部门将坚持保护优先、自然恢复为主，以提高管理水平和改善保护效果为主线，以防止不合理的开发利用为重点，注重改革创新，严格执法监管，推进自然保护区建设和管理从数量型向质量型、从粗放式向精细化转变，大力推进自然生态系统保护与修复。

一加强法制建设。积极配合做好自然保护区相关立法工作。研究完善不同类型自然保护区管理办法、自然保护区土地管理办法，加快制定自然保护区降级退出机制、促进水生生物和海洋生态系统自然保护区建设等方面的规章和制度。督促指导有关省份结合实际制定完善自然保护区地方法规，鼓励针对保护对象特殊、生态功能重要的自然保护区制定专门规章，推进“一区一规”。

二深化体制改革。积极推进三江源等国家公园体制试点，形成符合我国国情的自然保护地分类体系和管理体制，逐步解决多头管理、碎片化等问题。落实领导干部自然资源资产离任审计试点方案，严格执行生态环境损害责任追究制度，强化环境保护督察，督促地方政府和相关部门落实自然保护区管理主体责任，进一步明确自然保护区管理机构的性质和职责定位。科学划定生态保护红线，将各级各类自然保护区纳入红线范围。加快构建自然资源资产产权制度，健全自然保护区生态保护补偿机制，有效调动各方面积极性，形成“政府主责、部门协同、社会监督”的管理格局。

三夯实基础工作。建成国家级和省级自然保护区天地一体化监测核查体系，健全自然保护区生态监测网络。规范和强化自然保护区科学考察和管理评估工作，继续开展资源本底、生物多样性、外来入侵物种、保护绩效和管理机构状况等调查评价。加强自然保护区基础数据汇总、分析和整合，构建自然保护区信息化管理平台。督促有关地方加快健全自然保护区管理机构，加强人员和经费保障，强化一线科研监测工作；明确自然保护区及其功能区范围，加快进行勘界立标，完善区界标识和警示设施。

四实施综合治理。积极实施生物多样性保护重大工程以及湿地保护与恢复、濒危野生动植物抢救性保护等山水林田湖生态工程。优化和整合相关财政资金，加大支持力度。强化自然保护区规范化建设，优先建立一批水生生物和海洋类型自然保护区，加强保护小区和保护区群建设，对居住在自然保护区核心区与缓冲区内的居民有序实施生态移民。构建相邻自然保护区间的生态廊道，健全生物多样性保护网络，全面提升各类生态系统稳定性和生态服务功能，筑牢生态安全屏障。

五严格监督管理。定期开展自然保护区监督检查，对国家级自然保护区每年开展两次遥感监测，对省级自然保护区每年遥感监测一次，重点区域加大遥感监测频次。提高涉及自然保护区建设项目的准入门槛，制定负面清单，强化规划环评约束，细化项目环评要求。严肃查处各类违法行为，采取约谈、挂牌督办、曝光等手段，强化问责监督。组织开展自然保护区内人类活动排查，规范旅游等开发活动，对存在的问题进行治理整改。加强信息公开，引导公众参与自然保护区监管，研究建立自然保护区公共监督员制度。