打造政府和社会资本合作的“铜川模式” ——铜川市推广运用PPP模式的实践与启示

铜川市财政局与中介机构签署PPP合作协议

11月29日，财政部PPP中心主任焦小平(左四)在铜川市副市长李彬(左三)和铜川市财政局局长杨磊(左一)的陪同下，在铜川调研PPP工作开展情况。

铜川市老年服务中心项目

铜川市王益区王家河流域综合整治项目

铜川市王益区黄环旅游公路项目

铜川市耀州区美丽乡村气化工程项目

2014年，政府和社会资本合作(PPP)模式在我国各地推广。铜川市积极响应国家、财政部及省政府、省财政厅有关文件精神，结合铜川实际，把推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式作为推动全市转型提速发展和促投资、稳增长、调结构的一项重要工作来抓。铜川市委、市政府高度重视，积极行动，精心安排，周密部署，在组织保障、宣传培训、制度建设、项目示范、政策支持等方面，各项工作有序推进、进展顺利，实现了政府和社会资本合作工作“组建一个工作机制、设立一个专门机构、搭建一个制度框架、推出一批示范项目”的“四个一”工作目标，强力推进PPP项目的落地、实施，铜川市的多项PPP工作走在了全省前列。

今年11月29日，财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室副主任、财政部PPP中心主任焦小平来铜川调研PPP项目开展情况时，对铜川PPP工作给予了充分肯定，认为铜川市委、市政府高度重视政府和社会资本合作工作，抓早动快，PPP工作有心得、有特点、有成绩、有亮点。希望铜川进一步解放思想、积极探索、勇于实践，做陕西PPP的改革高地，打造政府和社会资本合作的“铜川模式”，促进经济发展，为全国开展PPP工作提供可资借鉴的经验。

全面发力

PPP多项工作走在全省前列

铜川入选国家级政府和社会资本合作示范项目总数在陕西名列前茅。在财政部下发的《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》中，公布了第二批206个PPP示范项目，总投资金额6589亿元。陕西省共有5个项目入选，其中铜川入选3个项目，分别为市汽车客运总站、耀州区“美丽乡村”气化工程、南市区集中供热项目，3个项目总投资10.11亿元。目前，南市区集中供热项目已于今冬供暖期到来时开始供暖，“美丽乡村”气化工程已进入实施阶段，汽车客运总站已完成采购和签约工作。同时，省道309川口至陈炉公路工程项目和市老年服务中心项目通过了省财政厅评审，入选陕西省首批PPP示范项目名单。

今年10月11日，财政部等20部委联合公布了国家第三批PPP示范项目。本批次共确定516个项目作为第三批PPP示范项目，计划总投资11708亿元。其中，陕西省共20个项目入围，铜川有5个项目入围，分别是210国道川口至耀州城市过境公路完善工程、铜川市老年服务中心PPP项目、王益区黄堡黄环旅游公路、王益区王家河流域综合整治PPP项目、王石凹煤矿工业遗址公园生态修复项目。铜川项目总数占全省的25%。

在前三批国家PPP示范项目中，铜川累计有8个项目入选，占全省入选国家级政府和社会资本合作示范项目总数的30%以上。

在全国PPP立法地方政府视角专题研讨会和全省PPP工作推进会上交流工作。1月7日，在全省PPP工作推进会上，铜川市作为先进地市进行了经验交流和项目推介。6月22日，铜川市作为陕西省唯一受邀地市，参加了全国PPP立法地方政府视角专题研讨会，铜川市财政局在会上向各位参会领导详细介绍了铜川PPP工作的推进情况及亮点工作，同时建议国家加快PPP法立法进程，加强PPP立法与特许经营立法的衔接，填补立法空白，完善配套措施，为规范推进PPP改革和平等保护参与各方合法权益提供坚实的法律保障。

设立百亿财经发展基金助推转型发展。今年5月23日，铜川市召开财经发展基金成立暨政府和社会资本合作项目推介会。铜川市财经发展基金采取母子架构、有限合伙。母基金下设两个子基金，分为基础设施建设与PPP基金和产业发展基金。基金总体规模达到100亿元以上，首期规模27亿元，其中政府出资5亿元，社会资本出资22亿元，基金按照“政府引导、市场运作、专业管理、风险控制、滚动使用”的原则，以股权或股权加债权的形式参与铜川基础设施建设、PPP项目、产业发展、转型升级等领域。

积极探索

全方位推广运用PPP模式

截至目前，铜川全市入库项目15个，已经过评估筛选正在策划入库项目4个，总投资87.53亿元。铜川市在推广PPP模式的过程中，更加注重项目实施过程中的规范性，要么不做，要做就做“精品”，全市入库的15个项目中，8个被财政部列为国家级示范项目，占入库项目数量的50%以上，充分说明财政部对铜川项目规范性的认可。

——铜川市老年服务中心PPP项目。总投资1.35亿元，占地73亩，建筑面积29750平方米，设置床位500张，其中公益性床位350张。建设老年公寓区15520平方米、综合医疗生活服务区5730平方米，养生保健区2000平方米、文化娱乐区2500平方米、科研、培训、商贸综合区4000平方米。项目建成后将为全市13.5万老年人提供专业化养老服务，满足全市老年人多样化养老的需求，对于养老服务提供机制的变革，医养结合领域改革的深化具有重要的意义。项目采取BOO运作模式，政府利用国家专项资金入股20%，不参与分红，项目运营前5年的市场培育期，政府给予运营补贴，保障社会资本的合理利润。该项目已成功签约，并于7月19日开工建设，11月底进行基础施工。

——铜川市人民医院新区医院二期工程PPP项目。项目投资4.98亿元，项目采用BOT运作方式，对原按BT模式进行不下去的“半截子”工程进行改造。项目建成后设置床位1000张，总建筑面积79633平方米。其中，新建综合医疗楼一栋，地下一层，地上主楼住院部14层，裙楼门诊、急诊分别为三层和六层，建筑面积76270平方米;后勤辅助楼地下一层，地上一层建筑面积3363平方米。该项目的实施，充分响应了国务院及其部委“优先采用PPP模式化解地方存量项目”的政策号召，开辟了地方政府存量项目转化的新模式，在很大程度上减轻了地方财政负担。

——铜川市文体场馆项目。总投资7.26亿元，包含四个新建场馆，铜川博物馆总建筑面积23000平方米，总投资1.42亿元;铜川市体育馆，总投资1.95亿元;铜川工人文化宫建筑面积55300平方米，总投资1.34亿元;铜川大剧院占地59.88亩，总建筑面积22900平方米，总投资为2.54亿元。项目采取BOT方式进行运作，将四个文体场馆打包成一个PPP项目。该项目通过PPP模式进行运作，是贯彻落实公共文化事业领域体制机制变革的具体行动，对于转变公共文化服务供给方式具有重要意义。目前项目已进入采购阶段。

——铜川市川口-青岗岭区域生态治理修复PPP项目。总投资9.98亿元。主要产出包括上述范围内的土地修复工程、绿化工程、亮化工程、河道生态修复工程、文化景观工程、灌溉工程、堰塘工程、生态步道工程等内容。项目采用DBOT模式进行运作。将设计一并交由中标单位，对于破解铜川资源型城市转型，破解生态治理修复难题，实现山水林田湖总体部署和PPP模式运用推广的有机结合具有重要意义。

——铜川市汽车客运总站项目。总投资为2.01亿元，项目产出为建筑面积38625平方米的一级汽车客运总站基础设施建设和经营期内提供的公共服务两部分。一级汽车客运总站基础设施建设包含公交客运服务中心、客运站房一栋、汽车保养维修车间2栋、加油站一座、加气站一座、客运站附属用房等。项目建成将大大优化铜川市道路运输结构，提高道路运输承载能力和服务质量，缓解中心城区交通压力，解决公交车停放场地问题。采用BOT模式进行运作。该项目充分体现了“补建设”向“补运营”转变的PPP运作宗旨，通过新模式新机制不仅改善了交通基础设施，而且通过经营性资源有效地减轻了地方财政的压力。目前项目公司正在组建中。

——210国道川口至耀州城市过境公路完善工程。总投资2.43亿元，采用BOT模式进行运作。主要产出包括人行道及非机动车道、照明工程、排水工程、信号灯工程、公交港湾、边坡绿化、服务区、养护去、给水工程、路域环境治理、锦阳新城连接线等城市道路配套服务设施。该项目通过PPP模式化解了本项目原有地方存量债务，在纯公益性市政设施建设领域搭配经营性资源进行运作，在PPP实务操作过程中是一项重大突破。目前项目公司正在组建中。

——铜川市王益区王家河流域综合整治PPP项目。总投资1.52亿元，主要包括新建堤防、护岸、桥梁、跌水，全河道进行清淤，水文化主题公园、山水营地、生态停车场、湿地公园、河滨公园、护坡及堤防绿化、原有桥梁美化改造。项目通过人工治理与自然修复、工程措施与生物措施相结合理念进行流域水环境综合治理，统筹考虑水安全、水环境、水生态，促进生活、生产、生态“三水”的有机融合，对修复区域性生态环境意义重大，将有效改善流域环境，实现绿水青山，保护修复生态系统，提升城市景观。采用BOT模式进行运作。项目已全面开工建设。

——铜川市王石凹煤矿工业遗址公园生态修复项目。王石凹煤矿是国家“一五”时期共156个项目之一，现已停产。总投资3.39亿元，利用矿区的特有条件，采用保留、改造利用、再生设计等途径，将王石凹煤矿打造成一个以煤矿工业为特色，以煤矿探秘娱乐、怀旧教育体验、工业科普教育、综合生态治理等多功能于一体的煤矿工业遗址公园。本项目的建设将填补铜川市乃至陕西省工业旅游的空白，成为铜川市旅游新亮点，同时可以为国内其他矿区改造起到一定的示范作用。本项目采用ROT模式运作，现已进入项目采购阶段。

——铜川南市区集中供热项目。总投资约6.75亿元，由华能铜川照金电厂对铜川市南市区实施城市集中供热，供热热源为华能铜川照金电厂现有2×600MW发电机组供热改造工程和二期2×1000MW扩建工程。本项目采用BOT运作方式。项目于2015年8月10日开工建设，11月28日正式向铜川新区实施集中供热，终结了铜川市无集中供热的历史。2016年6月开始二期工程，截至目前，已实现300万平方米供热面积。

——铜川市耀州区“美丽乡村”气化工程项目。总投资1.64亿元，建设内容包括9个重点镇区、40个中心社区、13个旅游特色村和35个生态示范村的CNG输配系统，包括CNG子站、中压管网、低压入户管网、槽车、牵引车和卸车台。该项目运用创新、协调、绿色、共享的理念推广运用PPP模式，通过清洁能源的利用，实现节能减排目标，提高农村居民生活质量、调整能源结构及形成先进典型示范，对于美丽乡村建设和打造经济增长新引擎意义重大。项目采用BOOT运作方式，目前照金-田峪社区、小丘镇气化工程及其农业园区已正式通气。

解放思想

打造政府和社会资本合作的“铜川模式”

通过三年积极探索和努力实践，铜川市在推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式方面有了一些初步认识和体会：

领导重视是前提。PPP是一次改革，是一次革命，主要领导不下决心，事情根本无法推动。铜川市委、市政府高度重视PPP工作，把PPP工作作为积极适应新常态、适应转型发展需要、促进产业结构优化和转型升级的务实之举。市委常委会、市政府常务会多次研究部署PPP工作。铜川市委书记郭大为、市长杨长亚定期听取铜川开展PPP工作的汇报，指导部署PPP的开展。郭大为在今年省人代会上的建议就是PPP方面的，省财政厅也专门派领导和郭大为面对面进行了关于PPP工作的交流。杨长亚对PPP工作的推动也下了很大的决心，要求凡是现在做的一些公共服务领域方面大的项目，包括一些正在做的场馆建设和生态建设项目要优先选择PPP模式来运作。市委、市政府思想统一、形成合力，主要领导对PPP没有顾虑，充满信心，分管领导积极推动。正是由于主管领导和分管领导在认识上都高度统一，铜川相关工作才得以顺利推进。

合力推进是基础。PPP工作不是财政一个部门的事，而是需要大家共同合作，合力推动。在今年市政府第一次党组会议上，市政府研究决定，在市财政局设立市政府与社会资本合作项目管理办公室，负责全市PPP项目申报、综合协调、监督管理、物有所值评价、绩效评价、宣传培训、专家库项目库建设等工作，为全市PPP推广工作提供了有力的组织保障。今年4月，市政府办印发了《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的通知》，明确了全市PPP推广的主要任务、筛选程序、合同管理、绩效评价和保障措施等内容，建立了全市PPP联席会议制度，市长为第一召集人，常务副市长、分管市长为召集人，23家市级部门为成员单位，同时明确了联席会议工作规则和各成员单位职责及任务。市财政局内部也成立了政府和社会资本合作领导小组，作为全市PPP工作的协调和管理机构，统筹协调做好PPP工作，研究解决工作中重大事项和问题，推进重大PPP项目建设，并指导区县成立相应的PPP管理机构。

规范操作是关键。铜川在推进政府与社会资本合作工作中，一是完善制度。为了确保全市政府和社会资本合作工作有序、有力推进，市财政局制定了《铜川市财政局PPP项目内部工作职责及操作流程》，明确了PPP项目各科室职责及流程，以保障PPP工作有序推进;制订了《铜川市财政局关于实施政府和社会资本合作(PPP)项目奖补政策的通知》，对列入市级示范的项目给予120万元至380万元的奖补。目前，基金团队针对不同风控评估体系的多家商业银行以及相关政策性银行已展开针对基金配资事宜的沟通谈判。先后与省道309川口至陈炉公路工程等几个PPP项目达成投资意向，给予融资支持，项目落地实施大大提高。二是规范操作。铜川市在开展PPP工作中坚持关口前移，在项目申报初期，市财政局与市级相关部门、区县提前衔接沟通，指导实施单位聘请PPP专业机构进行项目识别、项目准备，科学编制实施方案，开展物有所值评价与财政承受能力论证，保证了PPP项目的申报质量和效率。在PPP工作启动阶段，市财政局按照“积极探索、积累经验、逐步推开”的原则，指导各区县、各部门有效推进PPP项目的实施。为保证全市PPP项目符合中、省有关规范要求，铜川坚持高点站位，在全国范围内公开征集PPP咨询服务机构，上海济邦等10家综合服务类机构、锦天城等3家律师事务所、普华永道等3家会计师事务所、广东国众联行等3家资产评估公司入选铜川PPP咨询服务机构库，第三方专业机构为全市PPP推广工作发挥了有效的促进作用，有力促进了PPP工作在铜川的推广和应用。

营造氛围促发展。为了广泛宣传PPP这一新模式，让全市领导干部和相关业务人员都能了解政策内容、掌握政策导向，了解PPP、支持PPP、运用PPP，铜川市财政局进一步加大宣传、培训力度，开展全方位、多层次的PPP政策宣讲、操作实务等有针对性的学习培训。利用铜川论坛、市政府领导集体学法报告会以及培训班等多种形式，邀请知名经济学家贾康等PPP专家对全市领导干部和相关人员进行专题培训。组织编写了《政府与社会资本合作模式政策法规汇编》、《政府与社会资本合作模式领导讲话及政策解读》、《政府和社会资本合作项目案例选编与实操》等相关书籍，向市级领导、市级部门、区县干部及全市财政系统干部发放，广泛宣传、答疑解惑。邀请咨询机构专家对市级部门、全市财政系统领导干部进行了多次实务操作培训。组织专家与承担PPP项目较多的市级部门一对一交流，为PPP推广工作奠定了良好基础。在媒体、门户网站和微信公众号上全方位进行宣传，全市上下PPP知晓率不断提升，各部门、各区县和社会资本参与政府和社会资本合作工作的积极性明显增强。 (刘鲁宁 王永奇 李政)

政策解读

PPP和BOT的关系

在国内，PPP是个新词，但并不是新生事物，早在上世纪80年代，全国各地大兴招商引资，就曾经诞生过一批BOT项目，而BOT就是PPP众多运作方式中的一种。不过，按照目前财政部给PPP下的定义以及相关规定，过去的BOT项目运作缺乏规范。

常用PPP运作方式除了BOT(建设-运营-移交)，还有BOO(建设-拥有-运营)、BOOT(建设-拥有-运营-移交)、TOT(转让-运营-移交)和ROT(改建-运营-移交)，等等。

过去一直盛行的BT模式(建设-移交)，虽然也具有PPP模式的多数特征，但因为缺乏运营环节，不具备长期合作的特点，所以不是PPP的运作方式。

PPP项目运作的5个阶段

按照财政部制定的《PPP模式操作指南》，PPP项目的具体操作分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个阶段。

识别阶段主要通过物有所值评价和财政承受能力论证来确定项目是否按照PPP模式运作。

准备阶段首先确定项目的实施机构，由项目实施机构组织编制PPP实施方案，并报政府审定。

采购阶段主要按照政府采购法通过竞争性方式选择社会资本合作伙伴，政府和选定的合作伙伴签订PPP项目合同。

执行阶段首先设立项目公司，由项目公司负责建设基础设施、提供公共服务，项目实施机构负责监督管理和绩效评价，财政部门依据绩效评价结果向项目公司支付政府付费或运营补贴。

移交阶段主要是在合作期结束后，政府按照合同约定收回项目资产。

社会资本的界定

财政部《PPP模式操作指南》规定，“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。也就是说，本级政府所属的国有企业不能作为社会资本方参与PPP项目。