仝志辉：村民自治的有效实现形式

村民自治是我国《宪法》规定的一项基层治理制度，在我国《宪法》一百一十一条当中规定，城市和农村按居民居住地设立的居民委员会或者村民委员会，是基层群众性自治组织。这个组织它是由城市的居民或者村民选出自己的居民委员会或者村民委员会来对所居住社区或村庄的事务进行自治管理，村民自治指的是在村庄范围里面实行的村民委员会的自治。这个《宪法》制度安排，在1988年开始实施《村民委员会组织法（试行）》，这个法律在1998年正式颁布，到了2010年，又经过一次修订。我们在村庄实行的村民自治，是经过《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》这一全国性法律所确立的基层治理制度安排，是乡村治理的最重要的制度安排。

今天我们来对村民自治的有效实现形式做一个分析，我主要讲两个方面的内容。第一个方面是讲村民自治在从1987年至今的制度实践当中，它主要的经验教训是什么？第二个方面，基于这些经验教训，我们在当前条件下，应该怎么探索村民自治的有效实现形式。这两个问题都服务于今天在乡村治理当中特别迫切的问题，就是怎么来使农村群众真正参与到乡村治理过程中来，发挥他们的力量，使得农村社会既安定有序，又兴旺发展。

第一个方面的问题是，村民自治在以往的实践当中，有哪些主要的经验教训？

为了能够对第二个方面的主题及探索村民自治的有效实现形式提供更多的借鉴，我主要是从村民自治的教训这个角度来给大家分析，因为正是有了这些教训，我们今天探索它的有效实现形式，才有了一个着眼点，才可以针对新的问题，避免以往的教训，找到有效实现形式。

村民自治主要的经验教训有什么呢？第一个方面是在村民自治的四个民主的制度建设布局当中，民主选举得到有效推进，但民主管理、民主决策和民主监督滞后。村民自治在立法一开始就确立了四个民主的制度建设布局，也就是说第一要由村民直接选举，村民委员会这一管理组织的委员和主任，由村民直接选出来的委员会主任来行使本村庄范围内的自治事务。第二个是要实行民主决策，也就是要由全体村民参与的村民大会和由村民每十户到十五户选出的村民代表组成的村民代表会议，来对村庄重大事务实行决策，然后交由村民选出的村民委员会来具体执行。第三是要实行民主管理，也就是依照村民大会或村民代表会议讨论表决通过的村民自治章程来管理村庄事务。第四个是民主监督，由村民、村民代表来直接监督村民委员会具体做的村务大事的执行工作，尤其是对村庄财务和重大村务的执行过程进行监督。

这四个民主的制度布局，规定了村民以什么样的形式参与到村民自治事务当中来，这四个民主涉及到村务管理的各个方面，在法律以及各地执行法律的具体法规和政策落实的过程中，对于村民自治所涉及的具体事务，也做了非常具体明确的规定，可以说四个民主是一个整体，离开哪一个都不行。但是在实际推行过程当中，民主选举这一环得到了特别突出的重视，而民主决策、民主管理和民主监督则相应被忽视。这个问题怎么导致的呢？

首先是认识上，我们对“什么是民主”有一个偏见，我们认为最民主的制度就是直接选举，只有通过直接选举出来的村庄领导人，才能有资格进行村务大事的执行和决策，而且把这个选举举行与否、选举是不是由村民直接选举，把直接选举的范围到底是绝大多数村民参与，还只是一部分村民参与，作为村民自治它的民主性质的最直接、最基础的体现，而且认为没有民主选举，就没有后三个民主的推行，没有民主选举出来的村民委员会，民主管理、民主决策、民主监督就无法推行。

既然有这种选举是民主的最直接表现，直接选举是最民主的一种选举制度，这样的一种制度认识，在立法和具体工作当中，重视民主选举就是必然的，但是是不是选举就是民主的核心？这个在民主理论和民主实践上是素有争议的，而且对于村庄这种共同体的治理来说，选举是不是最基础的环节？在什么情况下它才可能作为最基础的环节发挥作用？

我们在立法之初对这个问题的认识，并不是得到深究的，而且由于推进村民自治的工作力量有限，所以在民主选举这一被法律和政策视为最基础的环节上用了很大的功夫，所以民主选举这个事情就得到了广泛的推行，也取得了相当的成就。但是由于民主选举不是村民自治的全部，要想使村民参与到自治过程中来，不是每三年参加一次投票，选出村委会就万事大吉了。所以民主选举之后，民主管理、民主决策、民主监督的滞后就体现为整个村民自治工作的脱节。

由于民主选举单方推进，民主选举这个环节它竞争性过强，导致了一些过度参与和消极参与并、贿选盛行等等突出问题。而这些问题又不是仅仅靠加强选举程序的规范化所能解决的，而是必须要靠通过后三个民主发动起来的农民真正的参与来加以约束，才能解决选举环节中出现的问题。因此现在村民自治在这种选举单方推进后三个民主之后的情况下，就表现出它对实现村民自治的制度目标不够有力，不能适应的问题。所以有人说“村民自治差钱了”、“村民自治过时了”、“村民自治无效了”。这也是我们今天探讨村民自治有效实现形式的一个实践前提，是一个主要的经验和教训交织的实践侧面。

第二个村民自治最突出的经验教训是村民自治和村集体经济的发展脱节。村民自治最明显、最突出的一个制度形式是村民会议，以及选举出来的村民委员会。在村民会议的职权和村民委员会的职权上，都规定他们要对村集体经济的发展起组织和指导的功能，而且还规定集体经济组织要对村民自治事务给予支持。但实际上村民委员会和集体经济组织是两类组织，它的职能是不一样的。村民自治主要管理村民的社会公共事务，而村集体经济主要负责发展集体经济，这两类的职能在《村民委员会组织法》当中是统一在村民委员会的职能当中的。为什么会导致这种情况呢？这种情况的出现对于村民自治的开展又有哪些利弊呢？这个必须进行具体的分析。

我们先来看法律的规定。2010年新修订的《村民委员会组织法》第八条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其它财产。但下面接着就说，村民委员会应当尊重并支持集体经济组织的依法独立，进行经济活动的自主权，村民委员会既管理本村属于集体所有的土地和其它财产，又尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动自主权。难道管理集体所有的土地和其它财产不是集体经济组织依法独立进行的经济活动吗？实际上对于村集体经济组织来说，管理土地并组织土地的经营，是其最基础的经济活动。法律之所以出现这样貌似是矛盾的表述，是与实践当中多数村庄里面，村民委员会和村集体经济组织实际上是“合二为一”这种现状相联系的。

由于我们的村庄范围不大，人们之间相互熟悉，而且在《村民委员会组织法》订立之初，村庄居民和村集体经济组织成员是重合的，在这样一个范围不大，事务相对简单的社区里面，是由一个组织来既管理社会事务又进行土地的经营管理合适呢？还是分开设两个组织？各地采用了不同的办法。在2010年修订的时候，农业部曾经向全国人大常委会做了一个说明，汇报村民委员会和村集体经济组织是否是分开设立这个现状。据农业部当时报告，全国60%的村庄，村集体经济组织和村民委员会是两块牌子，一套人马，也就是说是合二为一的，而只有40%的地方是分开设立的。那么也就是说60%的村民委员会它可以依照法律规定管理本村属于村集体所有的土地和其它财产，而40%的村庄，村民委员会是应当支持并尊重他本村单独存在的集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。

但法律为什么没有把这个作为两类情况来表述呢？是因为当时立法以及修订的时候，对于村民委员会和集体经济组织是否应该分开设立存在不同意见，就把这个争议留在了法律表述上面。《村民委员会组织法》在内容上出现村民委员会和村集体经济组织职能交叉的情况，除了在实践当中存在两种情况，一市村民自治的村民委员会和村集体经济组织本来就是两个组织。第二种情况是村民委员会和村集体经济组织合一，这两种情况同时存在，很难通过法律把它统一起来，就是统一成一种情况，各地的做法也不一样，因此法律没有给予解决这个问题。但这个问题的长期存在，对村民自治是有伤害的。那是什么伤害呢？

我们大家知道村民自治是为了管理村庄事务，提供公共物品，这种和提供公共物品的活动需要一定的资金和财力的支持，这种资金和财力仅仅来自上级的补助是不够的，它需要来自村庄内部资源的聚集，也就是需要来自村庄集体经济所得，才能使村民委员会的自治事务得到完整有效地推行。村民自治需要经济基础，村民自治本来就需要村集体经济组织的支持，如果村民委员会和村集体经济组织合一的话，这种支持似乎是理所当然的。如果分立的话，法律也规定村民委员会应该得到村集体经济组织的支持，这个问题似乎也不存在。但是随着村庄经济结构的变化，随着村民人口流动的增加，这两种职能交叉，村民委员会和村集体经济组织职能交叉，职能不清的情况，就开始对村民自治产生妨碍了。

具体地讲，比如说随着城乡人口的流动，很多村庄有了外来人口，这些外来人口长期居住在村里面，他的房子，他的经济活动，甚至他也租种村民的土地，这让他有要求参与到村民自治事务当中来，但是他不是村集体经济组织成员，按照2010年的法律，他在本村居住一年以上，经过村民委员会同意，就可以参加这个村庄的选举，他参加选举选出的村干部，又来管理集体经济组织，但是集体经济组织收益他又无权享有，这时候他自然会产生分享集体经济组织收益的要求，这该怎么办呢？

还有情况是很多村民他通过打工、经商进入城市，他的宅基地转让给本村村民了，他的土地也租种给别的农户了，他在村里基本上不参与任何公共事务，甚至也不参加选举，但是他仍然是村集体经济组织成员，那么对这部分事实上已经外流的人口，在调动他们参与村民自治事务上来的时候，又是需要采取什么态度呢？村集体经济组织支持村民自治事务的这些资金，对这些集体经济组织成员是不是要平均分配呢？或者让他享有村庄公共品呢？

还有情况是村庄经济活动复杂性的增加，集体经济组织更多地介入了外部市场经济活动，有的村庄集体经济的规模非常大，管理活动非常复杂。如果村民委员会和村集体经济组织合一的话，通过村民选出的村民委员会成员来管理集体经济，事实上不能保证这些村民委员会成员具有经营管理才能，那么也就不能有效地保证集体经济组织的有效运转，保证集体财产的保值增值。

以上这些客观的情况，都提出了要科学划分村民委员会和集体经济组织的职能，要更加精细、精准地安排村民委员会的社会管理功能所需财力和村集体经济组织支持村民自治活动开展的财政资金来源和比例的问题。这就要求我们在村民自治立法和实践当中，对这个问题予以积极回应。目前法律的滞后以及实践当中，人们对此重要性的认识不够，导致一些地方出现一些不正常的情况。村民自治事务有的因为涉及到外来人口要享用，村集体经济组织不积极支持；还有一些地方村集体经济组织成员介入村民自治事务，就是集体经济组织的领导人，他们可能是聘用了精英管理人才，都是由于两者职能不清，集体经济组织就包办了村民自治的有些事务，也就越过了村民自治规定的一些民主程序，导致村民参与不足的问题。

这是目前存在的村民委员会和村集体经济组织职能不清，组织到底分立与否不能明确所带来的村民自治的问题。

由于时间有限，我就集中讲以上两个经验教训。第一就是村民自治的民主选举单方突进，后三个民主滞后；第二村集体经济组织和村民委员会这一村民选出来的管理组织之间职能不清。这两个经验教训相应地提出了我们在探索村民自治有效实现方式时，所需要解决的两个突出问题。下面我就对本讲的第二个方面的问题即有效探索村民自治的实现形式这个问题做一个分析。

基于以上我们所讲的两个经验教训，我也提出两个核心的观点。第一是适度下沉村民自治组织，以后三个民主为中心，来发展更为有效地村民自治的制度安排。为什么民主选举突进？而后三个民主滞后呢？一个原因是我们讲的理论上对于选举的过分重视，第二个原因也是由于村民自治所涉及的这个村庄的范围在实践当中逐步增大，村庄人口构成日益复杂，使得后三个民主推进的难度相应增大了。

现在各地都在推行撤村并组，把村民委员会下设的各个村民小组的数量减少，甚至取消村民小组一级，把相邻的村民委员会合并成更大的村民委员会。实际上在村庄范围里有两级自治组织，一个是村民委员会，一个是村民小组，现在这种撤村并组的实际过程，使得很多地方村民小组这一级被取消了，也使得村民委员会这一级变大了，在变大的村民委员会内部实行村民自治，组织村民选举三年一次，进行选民登记，又选民直接投票，这个工作非常明确，法律也有程序规定，所以容易组织。但是要在这个很大的村民委员会内部进行以村民直接参与的为主要特征的民主管理、民主决策和民主监督，这个难度就加大了。

你要动员这么多村民来开村民会议，这个成本很高，不易召集。要组织农民来讨论村民自治章程，这个讨论过程很难组织，也不容易大家共识，要组织村民进行财务监督，程序繁琐，且不容易形成焦点，或者说在出现村干部在财务上违规操作，甚至贪污的情况下。要不就是不发动村民，要发动村民就会导致村庄内部的不稳定。要实行有效的民主监督，需要组织非常精干、专业的村民财务监督小组，或者村务公开的专业队伍，这个难度也是很大的。正是因为后三个民主的工作难度增加，所需要的专业人才，所需要的组织工作非常大量，所以后三个民主就滞后了。

我们看到这种情况以后能不能换一个思路呢？与其按照原有的思路在村民委员会一级组织后三个民主，不如把实行后三个民主的组织单位缩小，下沉到村民小组一级。村民小组这一级村民之间非常熟悉，知根知底，容易产生意见和利益的聚集，在村民小组内部，哪些人说话办事比较牢靠，人品比较好，能够充当财务代表，或者财务监督和财务公开的参与者和组织者都非常清楚，也容易订立为全组村民认同的村民自治章程或者村规民约。这个时候在村民小组这个范围里组织村民自治，它的难度相比在村民委员会这一级来组织是更为容易的，所以这样我们如果把村民自治的单位适度下沉，把村民自治的事务从民主选举为中心转到以后三个民主为中心，就可以大大提升村民自治的效果。

对此一些地方已经做了探索，效果是不错的。通过在村民小组一级进行村民自治，可以有效地发挥村民之间利益相关、地域相近、文化相连的优势，最大限度地提升自治的效果。尤其是在南方，或者在山区的一些村落，村落内部姓氏比较集中，居住比较相近，产业利益关系也比较紧密，这个时候组织村民自治就容易得到村民的参与，这个时候村民自治的效果就相比在村民委员会一级可以得到大幅度提升。

所以我们说要构筑更加有效的村民自治形式，适度下沉村民自治的单位是一个可行的选择。在下沉村民自治单位之后，我们就看到那些村庄精英、村民代表以及外来的就是说本村出去又不时关注村庄，愿意把自己在村外获得的资源，投入村庄建设的那些乡贤们，他们发挥作用就有了一个更加密切，更为明确的一个组织平台。很多地方组织村庄的文化活动，组织义务的捐献，组织修桥补路，在村民小组这一级就更容易组织，也更容易聚集资源，这就可以有效地把村民自治所涉及的各种力量，从普通村民到村庄精英再到乡贤，尤其是出村的那些经济能人，在外工作退休的干部，退休的工人等等这些力量发挥起来，这个时候村民自治就会形成更加生动的局面。这是针对村民自治推行过程当中，选举突出，后三个民主滞后，我们可以有一个相应的改进措施，也是针对目前行政村范围过大，开展自治尤其是后三个民主不容易，这种现实状况提出的一个针对性的对策。各地实践经验证明，这个方法是不错的，应予以认真重视，加以推行。

第二个我这里想讲的探索村民自治的有效实现方式的内容，就是要科学划定村民委员会和村集体经济组织的职能，进一步增强村民自治的经济基础这个方面。一个方面是通过在立法上加以明确，在立法上原来不清晰的这种情况，应该加以改变，但是立法是不是要做一刀切的规定呢？我认为也不一定，法律可以采用这样的立法技术。一个是先从明确村民委员会当中的村民身份和村集体经济组织的成员身份开始，而绕过对集体经济组织的定性。

集体经济在现实当中实际上有三类，一类是乡镇集体经济组织，一类是村集体经济组织，还有一类是村民小组的集体经济组织。这三种组织的范围不同，成员也不一样。而且集体经济组织实际的经营内容也有很大的不同，有的是以出租村庄集体土地或者是在村集体建设用地上，建设厂房出租为主，有的是以承包农地为主，就是组织承包地的承包为主，也有的是组织劳务输出为主。集体经济在利用集体经济组织成员的劳动力和村庄集体土地方面有不同的经营方式，对集体经济组织这种组织的性质，在《村民委员会组织法》中做出明确，在集体经济组织立法没有推进的情况下是有相当难度的。但是我们对于村集体经济组织成员的界定，对于村民委员会当中村民身份的界定，是可以从其享有的不同权力义务上加以界定的，这个界定清楚了以后，我们在村民自治所涉及事务的参与范围上，就可以有一个明确的遵循。比如说如果我们村民会议讨论的是村集体所有土地的承包、发包以及承包费的收取，我们就可以要求村民会议是由具有集体经济组织成员身份的村民来参加，其他非集体经济组织成员的村民可以列席，或者可以不列席，在表决的时候只有村集体经济组织成员可以有表决权。

对于集体经济组织分配方案的通过和调整，理应由村集体经济组织成员来参与，但是对于村集体经济组织如何帮助支持村民自治事务，则可以由全体村民来参与讨论决策，这从事实上对于村民会议讨论的不同事务，就可以规定不同的参与成员，可以有效解决这两个组织职能不清的问题。

第二个立法技术就是可以针对村集体经济组织发展的不同情况，来对是否单独设立村集体经济组织做出规定，对如何树立村集体经济组织和村民委员会的关系做出规定。例如我们可以规定，在本村居住的外来居民数量较多，且集体经济管理事务较为复杂的村，要单独设立村集体经济组织，同时也要明确规定，再这样的村庄，集体经济组织富有支持村民自治事务的义务，对于这种支持的方式也需要明确规定，以提供财务支持的方式进行支持，这样就可以有效保障村民自治事务的开展。这是从立法上。

第二个方面还应该在有关政策上规定，国家对于村民自治事务补贴的制度，也就是说当一个村它没有很强的集体经济组织实力，又需要开展村民自治事务时，这种村民自治事务的开展，可以由国家给予补贴和支持，这种补贴和支持需要在国家层面的有关涉农政策上加以明确，也需要由各个地方政府在其具体组织开展村民自治事务的政策当中加以明确，这样就可以保证村民自治的开展有一个有效地财政支持，确保村民自治可以开展起来。村民自治没有得到有效的财政支持，是村民自治事务流于形式，也不能得到村民认同的一个很重要的原因，尤其是在集体经济比较薄弱的中西部地区这个问题比较严重。通过立法和政策来规定它有效的财政来源，对于深入推进村民自治具有重要的意义。

在以上两个根据村民自治的经验教训提出的措施之外，我最后还想讲一点就是关于村民自治有效实现形式需要把握的一个基本原则，也就是必须坚持实现村民的广泛参与和精英参与的充分结合。村民自治是要调动广大村民参与的，它实现的民主是一个参与性的民主，这种参与是全方位的，不仅表现在选举，更重要的是表现在管理决策和监督活动的全面参与，要让最大多数的村民能够参与到村务的管理决策和监督中来，这是村民自治的本意。只有这样也才能锻炼村民的公共参与的能力，培养村民公共参与的意识，从而为村民自治奠定最深厚、最有利的基础。但是我们知道普通村民之间能力有差别，参与公共事务的意愿也不尽相同，要想让所有村民都参与进来，在有些专门性的事务上也不可能，那么村民自治事实上还要突出其有效专业的特征，对于有些村民自治事务，尤其是需要专业技能的，还比较对某些村民委以重任，这个时候就提出了精英参与的问题。

精英是村庄社会当中一个非常重要自然的现象，但是能力比较强、口碑比较好、人品比较出众的村民，自然就会得到村民的认同，通过发挥这些精英的作用，自然可以带动普通村民来参与，同时也能提高村民自治活动的效率和绩效。村民自治的制度安排当中，通过村民代表会议制度，通过专门性的监督机构的设立，为精英参与提供了一定的条件。但是在实践当中，如何充分地利用好这些条件，还需要做出很多探索，尤其是如何避免两种不好的倾向，这种是群众大呼隆，什么时候不管什么事情，都要开村民会议，或者七嘴八舌决策不了。也要防止另外一种倾向，就是说什么事务都由少数精英说了算，导致事实上村民自治变成了村委会几个人说了算，变成了少数个头比较大，说话份量比较重的精英，他们少数人的决策，必须把精英的参与和广大村民的参与有效结合起来。对于要发挥精英参与的这种事务，要保证广大村民的知情权，要保证精英提出的意见，要能代表广大村民的利益和愿望，精英执行的过程以及结果，要经受广大村民的监督。这样的村民自治才能成为最广泛的实践，才能实现它参与性民主的特质。

在今天农民的参政意识不断提高，村庄决策事务日益复杂的情况下，提倡广大村民参与和精英参与的充分结合是十分必要的。

（仝志辉 中国人民大学农发所副教授）