深圳南山沙河街道探索“律师驻队”模式破解城管执法难题

深圳南山沙河街道实施“律师驻队”启动仪式。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。党中央提出全面推进依法治国，深入推进依法行政，加快建设法治政府。面对城管执法“老大难”的问题，深圳市南山区沙河街道通过购买法律服务，引入律师进驻执法队，借助律师专业“外脑”，规范执法程序、强化执法监督、开展普法教育，推进案件执行，实现城管执法的“化学变化”。自2014年7月，沙河街道实施“律师驻队”城管执法模式以来，辖区执法案件数量快速提高、案件执行率大幅提升，暴力抗法事件显著下降，城中村等治理“盲区”的乱摆卖、超门店经营等现象大幅下降，辖区市容环境显著改善。

目前，沙河“律师驻队”模式已在深圳全市推广，其“可复制可推广”的做法，有效覆盖基层其他执法部门。由此，全国各地前来“取经”学习的单位络绎不绝，此模式也为全省乃至全国推广提供了现成经验。

破城管执法困境 用法治思维破解基层执法难题

近年来，涉及城管执法问题，媒体相继爆出各种恶性新闻，一桩桩执法的暴力冲突、一件件血淋淋的惨痛案件，把城管执法推上舆论的风口浪尖。城管执法作为城市治理的重要组成部分，执法难、执行难、暴力抗法等成为城市管理的普遍难题。如何寻求突破？处在改革最前沿的深圳市南山区沙河街道，运用法治思维，拿起法律武器，通过法治化方式探索破解方法。

沙河街道位于深圳市南山区华侨城片区，是城市“二元结构”突出的街区，辖区内既有高档社区、旅游景点、大型商业综合体等，又有南山最大的城中村——白石洲，城中村内集聚外来人口16万之多，其市容市貌与周边环境天壤之别。随着深圳市提出打造现代化国际化滨海中心城市，沙河街道市容环境考核压力加大，强化基层执法力度就成为必然选择，其中最大的难题就来自白石洲城中村片区。

以往，沙河街道执法队不断摸索尝试各种执法方式，比如劝导式、高压式、运动式、固守式等，“猫”“鼠”游戏不断上演，执法人员防不胜防，难以有效根绝。烧烤摊、超门店经营等常见问题，同样困扰着执法人员，一次次劝导、打压之后，死灰复燃，执法效果不理想。针对这一难题，沙河街道党工委书记、办事处主任陈书爱开始思考探索。他认为，城管执法的问题，本质上是个法律问题，是法律问题就要运用法治化思维、通过法治化方式解决。在先后实行“路长制”夯实城管执法人员责任、实施“诚信档案”压实清扫保洁公司职责后，他开始探索如何破解城管执法难、执行难的问题。

为此，他多次在党工委（扩大）会议上和班子成员交流，深入街道执法队与执法队员探讨，并把区政府法律顾问叫上，经过多次“头脑风暴”，他们一致认为执法难、执行难的问题很大原因是执法权威性不够，法律法规没有“落地”，因此必须要通过严格执法、严格执行树立法治权威，必须通过提高规范执法、文明执法提升依法行政水平，改变执法形象。在解决执法权威性不足、执法水平不高的问题上，他们想到了通过引入“第三方”专业律师服务的点子。从2014年7月开始，第一批2名专业律师进驻沙河街道执法队，“律师驻队”的城管执法模式在沙河街道试行。

2014年10月，党的十八届四中全会召开，提出了全面依法治国的总目标和路径，“律师驻队”做法与全面依法治国精神高度契合，更加坚定了沙河街道探索完善“律师驻队”工作模式的信心。

创新执法方式 提升执法效能、改善执法形象

“律师驻队”，就是通过购买服务的方式，与律师事务所签订协议，由律师事务所派出专业律师常驻执法队，为执法队提供包括开展普法教育、监督和规范执法、推进和落实处罚、协调部门配合等十项法律服务。

以往，城管执法人员开出的罚单等同于一张废纸，违法经营、占道经营、乱摆卖者不怕罚单，尤其是小摊贩有较强的流动性，其户籍居住地址不详，逃之夭夭城管执法部门无可奈何。“为什么城管执法不能像交警、劳动、卫生等部门那么权威”，在“律师驻队”推行前，陈书爱不断反思，得出的结论是：其一，当事人不配合、执法本身存在瑕疵、不规范，违法案件无人跟办；其二，政府间部门配合不够，造成罚单得不到落实，相应的执法部门的法律权威得不到认可。这也造成执法队员采取简单粗暴的方式，以现场暂扣或没收为主，城管执法部门开具的罚单越来越少，暴力执法或者暴力抗法案件也就越来越多，致使基层执法工作陷入“以暴制暴”的恶性循环中。

“律师驻队的核心在于，利用律师身份具有第三方的中立性、法律专业的权威性特点，规范监督执法、协助案件执行、协调部门联动。”沙河街道党工委委员、执法队大队长唐恩明介绍，驻队律师一方面通过培养执法队员法治思维、提高执法技能、加强法纪教育等，提高依法行政水平，提升执法队伍的整体素质；另一方面协助开展案卷审核、参与案审讨论、参加现场执法等，规范监督执法，树立起良好的执法形象；同时，驻队律师还通过当事人法治宣教、开展普法教育等，提高群众的守法意识。

王跃琼是广东国晖律师事务所的一名年轻律师，她的工作地点就在沙河街道执法队，每天和执法队员一起工作，每周一次跟随执法队员外出执法，监督指正执法人员在具体执法时要注意的行为规范。在她背后，国晖律师事务所还有16名律师团队，服务于执法队。不外出时，王跃琼的一项重要工作就是对执法案卷进行审核，对事实不清、证据不足、程序有瑕疵，甚至法律文书书写有误、取证照片角度不佳等问题，都要一一纠正，确保实体和程序合法，减少错案的发生。

“除了法律审查，对重要案件的处理，我们还需要提早介入，进行法律论证，并出具法律意见书，指导执法队伍依法行政，避免法律风险。”王跃琼说。

律师驻队改变简单粗暴的执法方式转为文明执法。对于违章者执法队员只需现场强调固定证据、就地整改，慎用暂扣、没收等强制手段。推进处罚落实的则由律师后续跟进，这就减少了现场冲突，打消执法队员不愿开单、不敢开单的顾虑。

协助推进案件执行 打通执法“最后一公里”瓶颈

在白石洲沙河街，陈某经营一家超市，其超出门线摆放蔬菜，占用公共区域面积5平方米，沙河街道执法人员对其依法进行取证调查，现场勘验，先后向陈某下发《行政告知书》《行政决定书》，15日期限届满后，执法队律师根据授权向其发出律师函，提示其履行法律义务。随后执法队向陈某下发《催告书》，催告其及时缴纳罚款，并对其加处罚款2500元。催告书期限届满后，陈某仍不执行，执法队依法向人民法院提起行政强制执行申请，由法院对陈某拒缴的行政处罚进行强制执行。经法院强制执行，陈某缴纳了行政处罚罚款2500元，加处罚款2500元，并承担案件执行费。

陈某在强制执行后，又出现超门店经营，沙河街道执法队继续按照相关流程执行。由于陈某对行政处罚的拒绝和漠视，最终罚款金额由共计4000元加处罚款至8000元，并承担两次执行费用。整个过程，由执法队成员与驻队律师共同配合完成，这仅是律师协助案件执行的众多案例之一。

沙河街道促进当事人执行与其他部门不同之处在于，对于不及时履行《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》所规定法律义务的当事人，驻队律师会送达律师函进行催告或者催缴，抓住大多数当事人“畏讼”“厌讼”心理，有效推动了案件执行。

“律师函要比处罚告知书管用得多。”唐恩明指出，经律师催告或者催缴之后，97%的当事人会按期履行法律义务。“发挥律师驻队的专业优势，大大提高了案件的执行效率”。不过违法当事人也有“钉子户”。对于经催告、催缴后仍拒绝履行法律义务的最后3%案件，驻队律师会代理申请人民法院强制执行，打通执法“最后一公里”的瓶颈问题。申请法院执行，是维护法治的最后权威。除了人民法院外，驻队律师，还会督促其他政府部门履责，加强执法联动。比如向市场监管部门提出停业整改意见，向派出所申请制止暴力抗法，做好“两法衔接”等工作。案件的最后执行，增强了城管执法的合力和公信力。

在驻队律师的指导下，沙河街道执法队还不断推进人性执法，制定当事人参加社会服务规范，对于情节轻微的初犯，以参加清扫活动、铲除小广告、辅助执法、交通劝导等社区服务的行为罚代替了财产罚，避免对立冲突，起到很好的效果。