强化农业行政执法 为供给侧结构性改革提供保证

摘要：随着社会经济的发展，人民群众的生活已悄然的从追求温饱向追求生活质量和满足心里需要转变。人民群众对农产品的需求也从数量向健康、绿色、有机转变。为此，如果农业生产仅仅依靠产量和总量的增加是不可能实现农业增效和满足人民群众的需要这一目标的。如何办？中央高屋建瓴，适时提出了农业供给侧结构性改革。就是农业生产必须由追求产量和总量的增加向社会需求的健康、绿色、有机转变。不然必定是大批堆积的农产品无市场，而人民群众需要的农产品又买不到。但农业供给侧结构性改革是一个综合性课题，本文仅就农业行政执法在供给侧结构性改革中所起到的作用这一局部谈点个人粗浅的观点。

达州是农业大市，至少在五年前农业就出现了一方面是本地农产品销售不出去，而市场上有近60%的农产品是从外地运进，特别是蔬菜。为此达州农民从事农业生产的积极性严重受挫，外地来达的农产品生产企业或经济组织也屈指可数，且效果不好，许多都在2—3年就退出。政府也想尽办法组织开展本地或去外地参加农博会，前往重庆、西安等地建立销售窗口。今天回头一看还是我们的产品问题，也就是供给的问题。一是产品无品牌；二是产品不独特，三是产品无质量保证。仅这三点达州农产品就不可能占有大的市场份额。如何有效的开展农业供给侧结构性改革？市委、市政府及时提出了“农业增效、农民增收、农村增绿”的发展目标，要实现这个目标，我认为首要的任务是抓住农产品质量这个主线，农产品实现真正的“无公害、绿色、有机”，要保证农产品质量就必须强化农业行政执法。

农业行政执法与供给侧改革的关系

供给侧改革的目的，就是生产满足人民群众需要的产品。在需要的含义中，产品质量是首位。产品的质量取决于农业生产过程中生产方式，暨农业投入品的使用是否符合农产品质量安全的要求以及对产品生产过程的监控。农业行政执法就是确保农业投入品本身和使用达到质量安全标准，因此强化农业行政执法是实现供给侧改革的重要手段。

农业行政执法面临的问题

农业行政执法体系不健全、力量严重不足。目前全市农业行政执法有8支队伍，但是8支队伍有的是参公管理单位、有的是事业单位、有的是挂靠单位。执法人员混岗严重，即人在执法单位工作，但编制不在。全市所有专职从事执法工作的人员仅68人。但要面对7个主城区、310个乡镇、1700余家农业投入品生产经营单位，3000余家各类农产品生产经济组织。试想，这样的力量监管这样大的群体，执法力量严重不足。同时执法人员混岗，变动频繁，必然影响工作效果。     

执法经费不足。执法工作不能只在办公室开展，从执法检查到违法行为调查取证及整个执法程序的终结都需到基层，因此工作的开展所需工作经费远远高于其他行政运行。但现实是有的单位预算了执法经费但缺口大，有的还没有预算。执法所需工作用车个别单位还被机关占用，这些问题都增加了执法工作的困难。

执法职能定位不准。农业行政执法是实施行政处罚、行政强制。但当前无正式文件来界定，因此许多单位把行政检查、市场监管都纳入行政执法，这就造成执法工作量过大。同时行政检查采取双随机制，但个人认为市场执法检查与行政检查不同，是要对市场全覆盖的检查，不能采取双随机制，特别是县级。不然市场必留死角，给违法行为留下空间。这就难以确保农产品质量安全。农业行政执法的目的就是通过对违法行为的处罚来杜绝遏制农业生产领域的违法行为的发生。

法律制度的不完善带来的问题。我国的农产品法规存在许多盲区，许多规章制度关于农产品安全的相关内容没有形成一个有机的整体，法律条文规定的过于笼统,难以操作。如：如检测机构即使检测出农残超标，往往不能进行处罚。因为抽样多数是在田间抽样，这就给企业、业主留下了一个在形成行政处罚的证据上有个农药间隔期的不利因数，企业、业主可以以间隔期未到不能作为证据进行行政复议或诉讼。同时因为农产品多是鲜活产品，如果对涉嫌违法农产品使用证据保存或查封扣押，一旦检测结果出来合格，那造成的损伤如何解决？农业执法机构或监管部门不能上路检查，这也给取证带来了不利。再如肥料只有农业部的登记管理办法，农业执法只能对45%含量以下的复混肥管理。大量的肥料监管超出了农业执法的法定范围。等等法律层面的问题给执法带来了阻力，使违法产品有机可乘，流入市场。

行政处罚执行难。行政处罚实践中存在协商执法、尽量低线处罚。产生的根本原因是处罚额度大了当事人不交罚款，执法机构就不能结案，结不了案就是一个问题。现实解决办法就是交法院强制执行，而法院又往往不接受这类案件。这就给造成农产品质量安全的违法者留下了逃避严厉处罚的空间。

要解决农业行政执法中存在的问题，不是执法机构或一个主管部门能办到的，必须由政府出台规范性文件和加强法律的修订加以解决，这些问题不解决必然阻碍农业行政执法工作，农产品质量监管必然存盲区，把农产品质量寄望于生产者的自律，和行政部门的行政检查乃至于建立生产监控系统是远远不够的，必须依靠强有力的法制建设、行政、刑事处罚才能有效的保障农产品质量安全，才能使供给侧结构性改革顺利实现。

强化农业行政执法确保农产品质量安全

强化农业执法体系建设。要搞好供给侧改革就必须健全执法机构队伍这个保证力量，机构队伍的建设要定编定员。执法人员不能混岗。要实现这一目的，需国务院明确规定各级成立执法机构，不能采取挂靠的方式来解决体系建设，不然在执法的力量上，财政经费的预算上就得不到落实。在体系的建设上除了建立起部、省、市、县机构外，还应在乡、村、社设立专职人员。

建立备案制度。农产品生产地域广阔，到底一个地区有多少个农产品生产基地、企业、专业合作社、其他经济组织在进行农产品生产、在那里进行生产、都生产了哪些产品，又哪些农业投入品生产经销商，变动情况如何？必须在农业行政主管部门指定一个机构进行备案。不然一定会造成管理对象不清，产品质量得不到保证。

建立农产品收获前申报制度。农产品收获前作为产品生产者在收获前及时向本地的执法机构或备案机构报告，执法才能做到及时对上市前的农产品进行质量检测和验收，杜绝问题产品上市（个体农民除外）。

加强产地准出管理。要加强农产品产地准出制度，把产地准出作为加强农产品质量源头监管的关键环节，督促农产品生产者落实质量安全措施，健全农产品生产记录，严格按准出要求组织生产；以农业企业、农民专业合作社等规模生产单位为重点，加大农产品生产记录推广，扩大上市证、标识卡、产地编码、安全条形码等应用，逐步实现生产环节质量安全可追溯。这样执法才能落到实处。 

适时开展农产品质量安全专项整治。农产品质量安全专项整治是农产品监管的必然要求，也是监管的重要手段。但农产品质量监管从现行管理制度、职能划分、法律规定涉及农业、药检、工商等多部门，在进行专项整治上由各级政府牵头开展专项整治。如果只由农业部门甚至农业部门的科、队来组织显然力度不够。

依法查处农产品质量安全事件。一是要进一步加强农业投入品质量监管，加大执法检查力度，严厉打击违法生产、经营和使用违禁药物等行为，进一步净化农产品安全的生产环境；二是要健全监管责任机制，进一步加强农产品质量安全管理制度建设，在明确农产品生产者第一责任人的同时，明确有关部门责任人的监管职责；三是依照相关法律法规加强农产品质量安全监督管理，加大对农产品安全违法违规事件的查处力度。严厉查处伪造、冒用、超范围使用无公害农产品、绿色食品、有机农产品标志的行为。这类的查处政府或主管部门不能因为一些原因进行护短，而问题出了又追究责任。四是要大力加强农业投入品的执法监管，滥用农业投入品是造成农产品质量安全的主要原因，必须加大执法检查和处罚力度，要全覆盖的执法监管。五是要增强应急处置能力，建立农产品质量安全信息的收集、评价、处置和发布等工作制度，完善农产品质量安全突发事件应急预案，建立监测预警机制，全面准确把握农产品质量安全信息动态，规范信息发布，加强舆情监控，提高应急处置能。

抓标准，创建优质生产基地。确立区域主导产业、从规模生产基地入手、以推进农业标准化为着力点的工作思路。

一是成立了农业标准化领导小组，出台合理的标准化建设实施政策；

二是积极制定农产品标准。这些标准应当覆盖农产品品种、产地环境、安全生产加工、产品质量、检测技术等各个环节；

三是着力建设农业标准化示范基地。采取各种适合本地的形式推广标准化生产技术，由龙头企业、专业协会与生产基地、种植大户签订农产品质量控制协议，统一提供种苗、药肥，统一技术指导，跟踪监督生产过程，保证质量安全。

四是建立产品可追溯机制。通过信息平台的建立，就能对产品从哪里来，到哪里去进行掌控。更重要的是对生产全过程可以进行适时监控。

修改完善法律法规。制度的建设如果无法规支撑往往会造成制度落实不了，或违法行政。涉农产品的法律法规必须符合农产品固有的特点。如：快速检测和定量检测如何在行政处罚上的运用，有效证据的确定，证据保存、查封扣押的使用和损失的负担等需明确界定和修改。决不能因为法律的原因造成监管执法滞后而使有害农产品进入了市场，损害了人民健康的事情发生了再来处罚和追责。这就失去了立法和监管的本意，也于事无补！

建立司法衔接制度。司法衔接制度现在各地都建立了，一是现在仅停留在制度层面，二是制度主要是针对涉及刑事处罚的衔接。本人觉得这个制度更应该重点放在行政处罚的执行上。凡是行政处罚无错误，而当事人在法定时间不缴纳罚款的，不管额度多大，法院都必须强制执行。不能把处罚是否执行来考核农业行政执法部门的工作。